自然資源部國土空間規劃局解讀《關(guān)于加強國土空間詳細規劃工作的通知》

——自然資源部國土空間規劃局解讀《關(guān)于加強國土空間詳細規劃工作的通知》

為了全面貫徹落實(shí)黨的二十大精神，深化“多規合一”改革成果，提高城市規劃、建設、治理水平，促進(jìn)城鄉高質(zhì)量發(fā)展，日前，自然資源部印發(fā)《關(guān)于加強國土空間詳細規劃工作的通知》（自然資發(fā)〔2023〕43號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》）（點(diǎn)擊查看《關(guān)于加強國土空間詳細規劃工作的通知》），對當前階段的詳細規劃工作作了總體部署。自然資源部國土空間規劃局負責人圍繞《通知》出臺的背景、內容和工作要求等進(jìn)行解讀。

1.問(wèn)：《通知》發(fā)布的背景和主要考慮是什么？

答：一是深入貫徹落實(shí)黨中央精神，深化“多規合一”改革要求。當前，《全國國土空間規劃綱要（2021—2035）》已印發(fā)，“三區三線(xiàn)”已劃定，城鄉統籌的國土空間格局已基本形成，省市縣各級國土空間總體規劃編制審批正在全力推進(jìn)，作為實(shí)施性安排的詳細規劃正成為持續深化“多規合一”改革的關(guān)注焦點(diǎn)。《通知》要求各地要在“三區三線(xiàn)”劃定后全面開(kāi)展詳細規劃的新編或修編工作，就是要發(fā)揮詳細規劃在五級三類(lèi)國土空間規劃體系中承上啟下的關(guān)鍵作用，將總體規劃確定的各項目標、指標和要求向下傳導落實(shí)到詳細規劃，并通過(guò)詳細規劃的落地實(shí)施將“多規合一”改革不斷向縱深推進(jìn)。

二是落實(shí)新時(shí)代新要求，促進(jìn)城鄉高質(zhì)量發(fā)展。隨著(zhù)各級國土空間總體規劃的報批工作已進(jìn)入最后關(guān)頭，各地的國土空間規劃工作重點(diǎn)已經(jīng)逐步轉向了詳細規劃。針對傳統控制性詳細規劃主要面向增量空間、依靠靜態(tài)藍圖的編制方法和管控模式已不能適應當前經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展實(shí)際需求的突出問(wèn)題，《通知》明確詳細規劃要以促進(jìn)城鄉高質(zhì)量發(fā)展為目標，引導優(yōu)化城鄉空間結構、完善功能配置、提升空間品質(zhì)、激發(fā)發(fā)展活力，并將以人民為中心的發(fā)展思想貫穿規劃編制和實(shí)施管理過(guò)程始終，不斷提高城市規劃、建設、治理水平，促進(jìn)城鄉內涵式、集約型、綠色化高質(zhì)量發(fā)展。

2.問(wèn)：如何認識詳細規劃的地位作用？國土空間詳細規劃與既有規劃的關(guān)系是什么？

答：一是強調了詳細規劃的法定作用和政策屬性。《通知》明確國土空間詳細規劃是實(shí)施國土空間用途管制和核發(fā)建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、鄉村建設規劃許可證等城鄉建設項目規劃許可以及實(shí)施城鄉開(kāi)發(fā)建設、整治更新、保護修復活動(dòng)的法定依據。各地自然資源部門(mén)要按照《自然資源部關(guān)于進(jìn)一步加強國土空間規劃編制和實(shí)施管理的通知》（自然資發(fā)〔2022〕186號）中的要求，履行好詳細規劃編制和實(shí)施管理的主體責任，各地編制的專(zhuān)項規劃、各類(lèi)策劃和實(shí)施方案、城市設計等有關(guān)空間管控的核心內容和要求要根據程序納入詳細規劃，而不能直接替代詳細規劃作為設置規劃條件、核發(fā)規劃許可的依據。同時(shí)，《通知》明確國土空間詳細規劃是優(yōu)化城鄉空間結構、完善功能配置、激發(fā)發(fā)展活力的實(shí)施性政策工具。各地要發(fā)揮好詳細規劃的政策工具作用，在具有“唯一性”的空間上統籌高效配置空間資源、優(yōu)化空間功能布局、提升空間功能價(jià)值，不僅可以為城鄉高質(zhì)量發(fā)展提供更高質(zhì)量、更高效率、更加公平、更可持續、更為安全的空間保障，也可以持續為城鄉高質(zhì)量發(fā)展塑造新優(yōu)勢、創(chuàng )造新空間、激發(fā)新活力、釋放新動(dòng)能。

二是明確了詳細規劃與既有規劃繼承與發(fā)展的關(guān)系。傳統上，城鎮開(kāi)發(fā)邊界以?xún)鹊慕ㄔO空間主要編制控制性詳細規劃，城鎮開(kāi)發(fā)邊界之外的鄉村地區主要編制村莊規劃，《風(fēng)景名勝區條例》中明確了風(fēng)景名勝區詳細規劃。《通知》中明確了詳細規劃包括城鎮開(kāi)發(fā)邊界內詳細規劃、城鎮開(kāi)發(fā)邊界外村莊規劃及風(fēng)景名勝區詳細規劃等類(lèi)型，將上述這些較為成熟的規劃類(lèi)型繼續保留并整體納入了詳細規劃范疇。在此基礎上，隨著(zhù)詳細規劃的管理范圍擴展到全域全要素，詳細規劃的類(lèi)型將有所拓展，從建設空間到農業(yè)空間、生態(tài)空間等功能空間都可以根據需要編制詳細規劃；隨著(zhù)詳細規劃從靜態(tài)藍圖向全過(guò)程全周期動(dòng)態(tài)管控轉變，詳細規劃的體系制度將更加完善，從規劃編制、規劃實(shí)施到監測評估、維護運行形成完整閉環(huán)管理；隨著(zhù)詳細規劃從技術(shù)文件向制度設計和公共政策轉型，詳細規劃的內涵將更加豐富，將在調查、確權、規劃、建設、更新等自然資源全生命周期管理過(guò)程中發(fā)揮核心作用；隨著(zhù)詳細規劃向實(shí)施治理不斷深化，詳細規劃的方法也將在繼承基礎上不斷發(fā)展創(chuàng )新，需要各地不斷探索實(shí)踐。

三是給各地詳細規劃探索實(shí)踐指明了方向，又給予一定探索空間。《通知》多處提到了鼓勵或引導地方結合實(shí)際進(jìn)行探索，不僅是范圍的擴大，更是研究角度、深度的變化。其中，第一條鼓勵各地結合實(shí)際探索既有規劃類(lèi)型未覆蓋地區其他類(lèi)型詳細規劃編制管理方法，如生態(tài)地區、陸海統籌地區以及城鎮開(kāi)發(fā)邊界交界地區等。第二條鼓勵各地要適應經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需求，探索不同單元類(lèi)型、不同層級深度詳細規劃的編制和管理方法。第四第五條也引導各地在具體規劃實(shí)踐中進(jìn)一步探索增量空間和存量空間的差異化編管方法。同時(shí)，第六條鼓勵各地探索“多規合一”地方性標準。第七條鼓勵各地探索建立詳細規劃成果由注冊城鄉規劃師簽字的執業(yè)規范等。

3.問(wèn)：此次詳細規劃改革的目標是什么？新的詳細規劃方法有何變化？

答：要發(fā)揮國土空間規劃“多規合一”改革優(yōu)勢，切實(shí)加強詳細規劃對總體規劃的傳導落實(shí)、對高質(zhì)量發(fā)展和高水平治理的支撐保障，對人民追求的高品質(zhì)美好生活及時(shí)響應，需要推動(dòng)詳細規劃的方法進(jìn)行與時(shí)俱進(jìn)的變革，為此《通知》第二條提出了“分區分類(lèi)推動(dòng)詳細規劃編制”的工作要求。

首先，在全域范圍科學(xué)劃定規劃單元，整體搭建詳細規劃一張圖基礎框架。《通知》要求按照城市是一個(gè)有機生命體的理念，結合行政事權統籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)和安全功能需求，科學(xué)劃定詳細規劃編制單元，整體搭建全域覆蓋、邊界閉合、上下貫穿的詳細規劃一張圖基礎框架，并將上位總體規劃的戰略目標、底線(xiàn)管控、功能布局、空間結構、資源利用等方面的要求分解落實(shí)到各規劃單元，作為按需深化實(shí)施層面詳細規劃的基本依據。《通知》既強調了與行政事權邊界對應，使詳細規劃成為區域發(fā)展和實(shí)施治理的抓手，又強調了加強單元之間的系統協(xié)同，使詳細規劃更好發(fā)揮空間統籌平衡和資源優(yōu)化配置的作用。

然后，分區分類(lèi)推進(jìn)詳細規劃編制。一方面，在空間維度強調了分區引導和分類(lèi)管控。其中：“分區域”強調差異性，在城鎮開(kāi)發(fā)邊界內、開(kāi)發(fā)邊界外的不同區域，可以探索差異化的詳細規劃編制管理方法；“分類(lèi)型”強調針對性，各地可根據新城建設、城市更新、鄉村建設、自然和歷史文化資源保護利用的需求和產(chǎn)城融合、城鄉融合、區域一體、綠色發(fā)展等要求，因地制宜劃分不同單元類(lèi)型。另一方面在時(shí)間維度強調分級管理和分階段編制。其中：“分層級”是改變了傳統控規直接編制到地塊深度的做法，將詳細規劃分為單元層面、實(shí)施層面兩個(gè)層面逐級深化，其中單元層面側重對總體規劃的全面傳導落實(shí)，實(shí)施層面側重對實(shí)施治理的支撐保障，在具體操作過(guò)程中，各地也可結合實(shí)際細分或合并層級進(jìn)行編制；“分階段”是改變原來(lái)一次性編制為根據需要進(jìn)行編制，各地可以結合“十四五”經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和城市建設、治理的需要啟動(dòng)實(shí)施層面詳細規劃的編制工作。

4.問(wèn)：為什么這次文件強調詳細規劃要立足資源資產(chǎn)關(guān)系？

答：首先，詳細規劃要立足資源資產(chǎn)的權益關(guān)系，編制能實(shí)施的規劃。規劃是對空間權利的優(yōu)化配置和空間秩序的有效規范，其中詳細規劃更直接涉及到權利相對人，需要協(xié)調好各方面利益關(guān)系，而調整空間關(guān)系、協(xié)調各方面利益首先要了解清楚已有的資源資產(chǎn)權益關(guān)系。《通知》強調詳細規劃要以國土調查、地籍調查、不動(dòng)產(chǎn)登記等法定數據為基礎，加強人口、經(jīng)濟社會(huì )、歷史文化、自然地理和生態(tài)、景觀(guān)資源等方面調查，綜合分析資源資產(chǎn)條件和經(jīng)濟社會(huì )關(guān)系，準確把握地區優(yōu)勢特點(diǎn)，就是要充分了解現有資源資產(chǎn)關(guān)系，切實(shí)增強詳細規劃的可實(shí)施性，使詳細規劃成為可實(shí)施、能實(shí)施的規劃。

其二，詳細規劃要找準問(wèn)題，編制能用管用好用的規劃。詳細規劃要統籌考慮經(jīng)濟社會(huì )、城市安全、文化傳承、生態(tài)保護等方面的需求，綜合考慮政府、市場(chǎng)、社會(huì )、市民在規劃過(guò)程中的多元訴求，統籌解決規劃編制和實(shí)施管理過(guò)程中的各種空間矛盾和治理問(wèn)題，而要解決問(wèn)題首先要找準問(wèn)題。《通知》強調要按照《國土空間規劃城市體檢評估規程》，深化體檢評估的細度，從以城市或城區為對象，細化到以規劃單元及社區為對象，聚焦人民群眾更關(guān)注的住房、就業(yè)、收入、教育、就醫、生態(tài)環(huán)境等身邊具體事和經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展真實(shí)需求，就是要找準空間治理問(wèn)題和治理短板，明確功能完善和空間優(yōu)化的方向，切實(shí)提高解決問(wèn)題的針對性，使詳細規劃成為能用、管用、好用的規劃。

5.問(wèn)：進(jìn)入存量發(fā)展階段的詳細規劃，有哪些針對性的引導要求？

答：當前，城市已經(jīng)進(jìn)入存量發(fā)展階段，我們的詳細規劃要從增量為主轉向增存并舉，既要掌握增量空間如何做詳細規劃，又要探索存量空間如何做詳細規劃，要盤(pán)活存量、把握變量、引導流量、提高質(zhì)量；既要在空間維度統籌空間資源要素優(yōu)化配置，加強增量空間和存量空間差異化的價(jià)值引導，又要在時(shí)間維度統籌規劃、土地等各類(lèi)政策工具推動(dòng)規劃精準有序實(shí)施，促進(jìn)規劃與土地政策的融合創(chuàng )新。此次《通知》重點(diǎn)聚焦在城鎮開(kāi)發(fā)邊界內，用第四、第五兩條內容強調了城鎮開(kāi)發(fā)邊界內增存不同維度詳細規劃應當考慮的發(fā)展目標、動(dòng)力模式。對于城鎮開(kāi)發(fā)邊界之外的鄉村地區，此前已經(jīng)以《自然資源部辦公廳關(guān)于加強村莊規劃促進(jìn)鄉村振興的通知》（自然資辦發(fā)〔2019〕35號）、《自然資源部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好村莊規劃工作的意見(jiàn)》（自然資辦發(fā)〔2020〕57號）文件進(jìn)行了部署，后續將結合新形勢新要求再行發(fā)布相關(guān)文件加強有針對性地引導。

其一，城鎮開(kāi)發(fā)邊界內的存量空間，要推動(dòng)內涵式、集約型、綠色化發(fā)展。隨著(zhù)我國城市發(fā)展方式由外延擴張式向內涵提升式轉變，盤(pán)活存量空間、推進(jìn)城市更新已經(jīng)成為新時(shí)代城市空間治理的工作重點(diǎn)。而從現實(shí)情況看，大城市內部空間結構與后疫情時(shí)代生產(chǎn)生活方式需求不盡匹配，很多城市隨著(zhù)規模粗放擴張生出了一系列“城市病”。《通知》明確要圍繞“人民城市”建設要求，按照《社區生活圈規劃技術(shù)指南》，針對后疫情時(shí)代實(shí)際服務(wù)人口的全面發(fā)展要求，推動(dòng)構建功能完整、低碳安全、復合便利的社區生活圈，將城市轉化為以復合型社區為基本單元的“小微城市”有機生命體，因地制宜優(yōu)化功能布局，引導形成多中心、組團式、網(wǎng)絡(luò )化的“15分鐘城市”空間結構，從源頭上解決職住不平衡、鐘擺式交通和公共空間、公共服務(wù)不足等問(wèn)題，分散和減少城市運行風(fēng)險，促進(jìn)形成綠色發(fā)展方式和生活方式，提高可持續發(fā)展競爭力。

同時(shí)，要使城市更加宜居宜業(yè)宜游宜學(xué)宜養，《通知》明確城鎮開(kāi)發(fā)邊界內存量空間要重點(diǎn)補齊就近就業(yè)和教育、健康、養老等公共服務(wù)設施短板，完善慢行系統和社區公共休閑空間布局，提升生態(tài)、安全和數字化等新型基礎設施，提高城市服務(wù)功能的均衡性、可達性和便利性。要在有限的空間內實(shí)現結構優(yōu)化、功能提升、職住均衡等目標，《通知》要求融合低效用地盤(pán)活等土地政策，鼓勵開(kāi)發(fā)利用地下空間、土地混合開(kāi)發(fā)和空間復合利用，整體提升存量土地節約集約利用水平。要適應以人為核心的創(chuàng )新經(jīng)濟發(fā)展需要，《通知》要求促進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區與城市服務(wù)功能的融合，有序引導單一功能產(chǎn)業(yè)園區向產(chǎn)城融合的產(chǎn)業(yè)社區轉變，有效提升存量空間整體價(jià)值。要強化對歷史文化資源、地域景觀(guān)資源的保護和合理利用，《通知》要求各地要依據詳細規劃合理確定各規劃單元范圍內存量空間保留、改造、拆除范圍，防止“大拆大建”，防止對拆遷改造范圍等地域性空間管控要求全國“一刀切”。

其二，城鎮開(kāi)發(fā)邊界內的增量空間，要強化單元統籌，防止粗放擴張。《通知》要求根據人口和城鄉高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)際需要，以規劃單元統籌增量空間功能布局、整體優(yōu)化空間結構，促進(jìn)產(chǎn)城融合、城鄉融合和區域一體協(xié)調發(fā)展，避免增量空間無(wú)序、低效。要牢固樹(shù)立土地是寶貴空間資源的理念，合理分析發(fā)展需求，在嚴格控制增量空間開(kāi)發(fā)的同時(shí)做好戰略留白、加強開(kāi)發(fā)保護管控，在嚴守安全底線(xiàn)的同時(shí)重點(diǎn)強調了要加強耕地保護，確需占用耕地的要按照“以補定占”原則編制補充耕地規劃方案，明確補充耕地的位置和規模。要保護好城市周邊農村地區的耕地和永久基本農田以及其它優(yōu)質(zhì)農用地的資源，既可以保障城市糧食供應和食品產(chǎn)業(yè)鏈安全，也可以有效防止城市蔓延。

6.問(wèn)：提高詳細規劃編制水平的技術(shù)支撐手段有哪些？

答：《通知》第六條要求強化詳細規劃編制管理的技術(shù)支撐，從發(fā)揮城市設計作用、強化規劃標準導向性和推動(dòng)數字化管理轉型等三方面來(lái)提高詳細規劃的編制水平和精細化管理水平。

第一，《通知》強調重點(diǎn)地區編制詳細規劃，自然資源部門(mén)應按照《國土空間規劃城市設計指南》要求開(kāi)展城市設計，城市設計方案經(jīng)比選后，按法定程序將城市設計方案的有關(guān)建議統籌納入詳細規劃管控引導要求。

第二，《通知》從適應新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和新生活方式需要的角度出發(fā)，鼓勵地方按照“多規合一”、節約集約和安全韌性的原則，結合城市更新和新城建設的實(shí)際，因地制宜制定或修訂基礎設施、公共服務(wù)設施和日照、間距等地方性規劃標準，體現地域文化、地方特點(diǎn)和優(yōu)勢，防止“千城一面”。

第三，《通知》提出加快推進(jìn)規劃編制和實(shí)施管理的數字化轉型，依托國土空間基礎信息平臺和國土空間規劃“一張圖”系統，按照統一的規劃技術(shù)標準和數據標準，有序實(shí)施詳細規劃編制、審批、實(shí)施、監督全程在線(xiàn)數字化管理，不斷提高規劃管理效能。要依托國土空間規劃“一張圖”系統積極開(kāi)發(fā)各類(lèi)輔助決策算法程序，不斷提高詳細規劃的數字化管理水平和動(dòng)態(tài)適應能力。

7.問(wèn)：請介紹一下詳細規劃工作組織和近期安排。

答：首先，《通知》明確了省、市縣各級自然資源主管部門(mén)的責任分工，讓部省市縣分工合作，共同推動(dòng)詳細規劃工作。《通知》明確市縣自然資源部門(mén)是詳細規劃的主管部門(mén)，省級自然資源部門(mén)要加強工作統籌和對市縣的指導，各地可以按照《通知》提出的方向性、框架性的要求，結合自己的特點(diǎn)積極開(kāi)展規劃實(shí)踐，不斷探索和總結面向城市治理的成功經(jīng)驗，為深化“多規合一”改革、完善國土空間規劃體系提供更加豐富的詳規實(shí)踐案例。

同時(shí)，《通知》明確要統籌政府、社會(huì )、公眾和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員等各方面積極力量，讓各方同心同向，合力推動(dòng)詳細規劃工作。《通知》要求在詳細規劃編制中做好公示公開(kāi)，主動(dòng)接受社會(huì )監督，不斷健全公眾參與制度，更好踐行“人民城市為人民”“人民城市人民建”的建設要求。同時(shí)，《通知》提出了要加強規劃專(zhuān)業(yè)隊伍管理，要求委托具有城鄉規劃編制資質(zhì)的單位編制詳細規劃，并探索建立詳細規劃成果由注冊城鄉規劃師簽字的執業(yè)規范，提高詳細規劃編制和管理的專(zhuān)業(yè)化、規范化水平。

關(guān)于近期工作安排，《通知》明確各地要在2023年底前完成詳細規劃編制單元劃定工作，并結合“十四五”經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和城市建設、治理的需要，及時(shí)啟動(dòng)實(shí)施層面詳細規劃的編制工作。近期，自然資源部也將加強培訓與指導，鼓勵技術(shù)管理力量強的地區不斷探索總結經(jīng)驗，幫助技術(shù)管理力量相對薄弱的地區學(xué)習借鑒相關(guān)省市先進(jìn)經(jīng)驗，整體上提高詳細規劃編制和實(shí)施管理水平，促進(jìn)城鄉高質(zhì)量發(fā)展。